四轮驱动：“十三五”应急产业科技创新路径选择

　　北京交通大学，北京国家行政学院，北京［摘要］“十三五”及未来更长时期，亟待提升的应急能力和培育全新经济增长点的要求，使以科技创新为核心抓手，促进应急产业的快速发展势所必然。本文在深入分析我国应急产业科技创新滞后的主要表现，系统总结近年来我国促进应急产业科技创新的主要做法，全面剖析应急产业科技创新面临的问题，提出实施“四轮驱动”的科技创新路径势在必行。
　　［关键词］十三五；应急产业；科技创新；路径选择；四轮驱动
　　［中图分类号］［文献标识码］［文章编号］［收稿日期］
　　［作者简介］丁鹏玉，北京交通大学经济管理学院博士生李江涛，国家行政学院经济学教研部教授。
　　《关于加快应急产业发展的意见》（下称《意见》）的发布标志着我国应急产业正在驶入加速发展通道。“十三五”及未来更长时期，应急产业的加速发展不仅将极大地提升全社会应急能力，也将衍生出一支重要的全新经济增长点。而要确保这一进程的有序推进，就必须以科技创新为核心抓手，实施“四轮驱动”，全面促进应急产业的快速发展。
　　一、基础与支撑：亟待以科技创新的
　　重点突破促进应急产业快速发展实践表明，在应急需求已经内生为人类社会的最终需求进程中，有效供给是释放需求、满足需求的有效手段。现阶段，在产业体系不健全、关键技术装备发展滞后等应急产业加速发展所面临的一系列问题中，一些可以通过法律保障、政策引导、市场决定等多种方式在一定时期内得以解决，但相当一部分必须通过科技创新，才能实现具体类别应急产业的真正发展，而这恰恰是跨越式提升有效应对突发事件的产业支撑能力的关键所在。
　　（一）科技创新对应急产业发展的基础性、支撑性作用
　　作为一个新兴复合型产业，应急产业不是四大类突发事件相应产业之间的简单加总，也不是相关产业装备、技术和产品在突发事件中的简单适用，而是为各类突发事件提供有效预防与应急准备、监测与预警、处置与救援等措施和手段的有机产业综合体。在突发事件应对的各个环节中，必然需要使用大量有形装备、技术和产品。对此，不仅关键设备与产品需要科技创新的全面支撑，而且一般性应急产品与设备同样需要通过科技创新实现质量、生产工艺、种类等的提升。应该说，没有科技创新突破各类关键设备与核心技术瓶颈，应急产业就不是真正意义上的产业，应急能力就不可能得到根本性提高；没有科技创新推动一般性应急产品与设备的完善，就没有应急产业的可持续发展。因此，对应急产业而言，科技创新具有最基础性和支撑性作用。“十三五”时期，应在全面提高应急产业科技创新能力的基础上，促进一批创新成果的涌现和产业化。
　　（二）当前应急产业科技创新滞后的主要表现
　　一系列关键设备、技术和产品严重依赖进口
　　在大量重大突发事件的考验下，一系列关键设备、技术和产品严重依赖进口的突出矛盾已经为人们广泛认同。无论是地震、矿山井下、航空、高空等救援中的关键设备，重大卫生突发事件的关键产品与技术，还是各类自然灾害和公共安全事件的预警设备与技术等等，都面临着严重不足。如果这些关键共性核心技术不能够得到突破，那么，不仅应急产业发展的约束强度和壁垒将急剧提升，而且，将在极大程度上威胁到国家公共安全和人民群众生命财产安全。
　　不仅原始创新能力薄弱，而且集成创新和引进消化吸收再创新能力不强
　　应急产业核心竞争力的最重要方面之一，就是针对突发事件的特殊或极端情形，应对能力的有无或水平。该能力的构建或增强，在很多情形下需要原始创新。比如，年月以来的马航事件救援中，我国在远洋、深海、卫星、电子等方面的技术与装备都存在滞后性，其改善必须要通过原始创新能力的提升才能实现。另外，国情的差异性决定了很多领域的应急装备和产品需根据我国的实际状况开展集成创新和引进消化吸收再创新，但总体来看，“攒机”和重复引进现象较为普遍，创新的意愿和能力均不足。
　　产业化创新不足
　　产业化创新是培育和形成新的经济增长点的必经环节。研发和产业化之间的“两张皮”现象长期普遍存在。该现象表现在应急产业，一是需要原始创新领域，不仅产业化创新不足，基础研发和中试更加不足；二是基础研发已完成和已具备中试条件的创新领域，受体制、投入和风险等因素影响，产业化创新仍然不足；三是具有兼用、关联关系的领域，缺乏专门针对应急领域，开发适用于应对突发事件的产业化创新。推动产业化创新，把创新成果变成实实在在的产业活动，已构成提升我国应急能力的重要方面。
　　一般性应急设备与产品的标准、功能、质量、附加值亟待提升
　　现阶段，关于一般性应急设备产品的标准体系尚未建立，质量和附加值亟待提升。比如，市场上关于汽车应急包的销售主体，以及所包括产品的种类、质量、功能等五花八门，缺乏统一的标准体系，还不能适应突发事件的救援需求。同时，不同的汽车所有者或驾驶员对突发事件的意识和理解存在较大差异，由此，它们对是否应该准备应急包，以及应急包的完善程度，出现了异质性行为，这必然会造成该类突发事件救援能力的弱化。未来应当以法律的形式强制性规定应急包必须成为汽车出厂产品的附件，建立全面的汽车应急包标准体系。
　　通过技术创新，不断提升一般性应急设备产品的质量和附加值，往往能够在更大程度上提升应急救援能力。比如，新型材料的使用，能够减轻应急产品的重量，提高其耐用性、耐磨性、承载力等。
　　二、探索与困境：促进应急产业科技创新
　　的主要做法和面临的困境（一）近年来我国促进应急产业科技创新的主要做法
　　近年来，我国企业和地方政府对推动应急产业发展，探索新的经济增长点，提高全社会应急能力的主动性和意识大大增强。从年有关政府部门对包括所带动的相关产业链在内的应急产业年容量接近亿元的估计，到工业和信息化部有关负责人对年全国安全应急、应急装备等领域专用产品和服务的产值达到近万亿元规模的估算，都极大地激发了各类市场主体和各级政府发展应急产业的积极性。其间，科技创新的重要性逐步被强化。围绕以科技创新为重点促进应急产业发展的做法和模式不断涌现。
　　政府仍是推动应急产业科技创新的引领性和主导性力量
　　突发事件应对的外部性，决定了在应急产业发展初期，政府有必要担纲推动科技创新的主导性力量。特别是在“十一五”以来应急管理信息平台体系的建设、科技创新的主要领域选择、支持政策的制定等方面，政府都必须扮演其不可替代的角色。随着应急产业科技创新的进一步推动，“市场决定”的作用应当不断彰显，政府的定位应逐步从“主导”转为“引领与主导”，最终转化为“引领”。不过，基于当前应急产业科技创新的客观实际，“十三五”时期，政府还要二者兼顾，特别是对于一些重大科技创新，“主导”成分应占更大比重。
　　产业技术创新战略联盟成为促进应急产业科技创新的重要途径
　　各领域的产业技术创新战略联盟是实施国家技术创新工程，提升产业技术创新能力和产业核心竞争力的重要载体。我国已经把“鼓励和支持应急产业技术创新战略联盟发展”作为促进应急产业科技创新的重要途径。在实践中，我国开展相关探索已有十余年时间了。例如，南宁市曾开展了比较早期的探索。该市曾于年构建了以南宁软件园、中科院计算所等若干骨干企业为核心的城市应急联动产业联盟，重要目标之一就是提升自主创新能力和集群创新能力，积累产业化经验，建立产业联盟创新产业化模式。再如，年月，新兴际华集团联合国内多家企业、高校科研院所率先成立了“国家应急救援装备产业技术创新战略联盟”，该联盟于年入选科技部国家试点联盟，成为目前唯一的应急领域国家级联盟；年，解放军后勤工程学院牵头成立了“应急救灾装备产业技术创新战略联盟”；年月，清华大学、英利集团等家单位联合发起成立目前国内首个新能源领域的应急产业创新机构——“中国国际新能源应急产业创新联盟”。
　　应急产业园区或基地成为促进应急产业科技创新的重要模式
　　产业集群是促进科技创新的重要组织形式，也是培育和壮大新兴经济增长点的重要手段。应急产业在我国的兴起大都采取了产业园区或基地的发展路径。不过，这些应急产业园区或基地的侧重点各有不同。例如，国家地震局的国家地震紧急救援训练基地，以及重庆、浙江、吉林、苏州、石家庄、贵阳等部分省市的应急救援训练基地等主要以突发事件应急演练、训练和培训等为重点；浙江乐清的应急产业主要是基于其已有传统制造业的转型升级，如低压电器、电力金具、电器元件、医疗器械、特种头盔等；合肥高新区基于信息技术的公共安全产业集群、绵阳防灾减灾科技产业园、东莞松山湖应急救援产业园区、重庆中国西部安全（应急）产业基地等主要以不同领域应急产品创新和发展为重点。随着对应急产业认识和需求的增量变化，我国将会出现更多的各具特色的应急产业集聚区。不过，在技术瓶颈日益凸显的情况下，应大力鼓励创新型应急产业集群的率先发展，鼓励打造区域性应急产业创新中心和成果转化中心。
　　应急人才培养力度不断加大
　　科技创新的基础是科技人才的培养。年以来，国内部分高校逐步开设相关应急管理专业，培养了一批高层次应急管理人才，规模已达数千人。“边干边学”型的应急科技人才培养规模不断扩大。以国家行政学院应急管理培训中心（中欧应急管理学院）为主阵地的应急管理干部培训体系，极大地提升了一批领导干部的应急管理素养。各类社会化应急人才培训逐步得以开展。
　　（二）现阶段应急产业科技创新面临的问题
　　市场需求培育不足仍将在今后一个时期内构成制约应急产业科技创新的首要因素
　　应急产业之所以能够发展为一个新兴“产业”，“市场化”是根本性基础。虽然当前关于应急产业市场需求规模的各种估计比较乐观，但这只是一种产业发展前景，大众应急认知与意识的不足所导致的一直难以得到有效启动的应急产业市场需求，在无形中放大了科技创新的风险，即供给的风险，进而抑制科技创新的动力。今后一个时期，要真正掀起应急产业科技创新的潮流，首先必须全面培育对高技术、高附加值应急装备和产品的市场需求。
　　科研平台体系不足以支撑应急产业核心、关键和共性技术的突破，不足以支撑满足企业“二次技术创新”的需求
　　对于具有较强外部效应和较高研发风险的应急产业核心、关键和共性技术的突破，科研平台体系具有极端重要的作用。尽管“十一五”以来，国家各类科技计划对一系列关键性“应急装备”和技术进行了专项或重大专项支持，如传染病防控综合技术平台、特大型桥梁灾变安全监测预警与应急管理平台、水污染应急处理技术研发平台、城市基础设施安全监测控制物联网技术应用等，但由于应急产业涉及领域繁多，需要支持建设的科研平台、重大装备与技术很难在短期内得以全面突破，同时，应急产业科研平台规划的空白，使得现阶段的科研平台还没有实现体系化、科学化，还不能全面适应各类突发事件的应对需求。
　　另外，科研平台是一般性企业“二次技术创新”的重要支撑。特别是在国家重大科研基础设施对社会开放步伐日益加快的时期，企业二次技术创新对重大科研平台的需求深度不断加大。而现阶段的应急产业科研平台体系难以完成这一重任。
　　旨在促进应急产业科技创新的支持政策与措施滞后
　　过去十年左右的应急产业发展进程，主要解决的是如何尽快满足应对各类突发事件的最基本需求，包括应急管理信息平台体系建设、基础性物资保障与产品生产、基本理念普及与应急演练等等。应急产业支持政策与措施更多地强调“面”、“广”。科技创新还没有成为推动应急产业发展的最核心内容。可以说，这是应急产业发展的初级阶段。以《意见》的发布为里程碑，应急产业进入了快速成长期，科技创新的瓶颈效应益加凸显，但有针对性的专门政策措施仍偏于匮乏。“十三五”时期，科技创新政策与措施体系的制定与完善应成为推动应急产业发展的重要方面。
　　尚未形成创新型产业组织体系
　　产业园区或基地是应急产业发展的主要模式。在当前产业集聚化发展过程中，各级政府更倾向于发挥大企业的作用，或者引进大企业直接建设应急产业园区如新兴际华，或者在已规划好的产业园区内引进大企业参与单体应急项目建设。确实，资本、研发实力雄厚使大企业在突发重大、关键应急装备和技术方面具有明显优势，但在打造创新型产业组织体系过程中，不应忽略创新型中小微企业的作用。一方面，在大众创业、万众创新已经成为产业发展新动力的时期，创新型中小微企业在一般性应急设备与产品的技术创新中具有不可替代的意义；另一方面，无论是选择何种应急产业集群发展模式，都必须以大量中小微企业作为构造其网络化创新机制的产业组织基础。因此，产业园区或基地的建设，应当因地制宜，根据具体产业的特征，选择大中小微企业协调发展的创新型产业组织形式。
　　应急产业人才规模、结构和培养渠道等仍不足以支撑应急产业科技创新
　　人才是产业发展和创新的最重要资源。近年来，虽然应急产业人才培养力度在加大，但总体来看，仍然存在诸多方面的严重不足：一是人才规模仍然不能适应应急产业科技创新的需求，现阶段每年至千人左右的增速远远不能满足应急产业发展需求；二是人才结构主要偏重于管理型人才和通用型人才，专门的应急产业技术研发人才、技能型人才严重不足，国际化人才匮乏；三是人才培养机构主要集中于少数高校和干部教育机构；四是速成型人才占较大比重。
　　三、四轮驱动：“十三五”应急
　　产业科技创新路径选择“十三五”及未来较长时期，应大力实施“四轮驱动”，以科技创新全面推动应急产业的跨越式发展。
　　图应急产业科技创新的“四轮驱动”
　　（一）投入
　　持续而雄厚的资金投入，是应急产业科技创新取得实质性突破的首要因素。
　　财政性投入。一是外部效应所决定的对重点产业、重点环节、重点技术创新的直接财政投入。这是应急产业发展初期的最重要资金源泉之一。二是为有效引导社会资金进入应急产业科技创新，而提供的财政补贴、税收优惠、加速折旧、政府采购等手段。三是为激励金融性投入而进行的财政性投入，如产业化基金和风险补偿基金中的财政性投入。关于财政性投入的绩效评估，要兼顾考虑创新效果和创新风险，做到激励和约束并重，允许失败，但不允许以风险为借口套取财政性资金的行为。
　　金融性投入。作为“十三五”新的经济增长点，应急产业既是金融资本的重要进入方向，也是亟待其支持的重要领域。一是对发展前景好、技术先进的科技创新的金融性投入，包括信贷资金、产业化基金等。二是旨在扶持具有一定市场与技术潜力技术创新的创业投资、风险投资等。三是支持创新型企业的资本市场投入。
　　投入。无论是全社会层面，还是企业层面，投入强度偏低是我国的普遍现象。年，规模以上工业企业的经费占新产品销售收入之比为，但规模以上工业企业投入强度（与主营业务收入之比）平均水平只有，超过平均水平的只有个行业。到“十三五”期末，我国将建成中国特色国家创新体系，进入创新型国家行列，全社会投入占比重达到以上。作为新兴产业，应急产业的投入强度应当至少超过规模以上工业企业平均水平。为此，一方面，加大国家财政科学技术支出力度，充分发挥其引导作用，另一方面，多管齐下，进一步强化企业的研发投入主体地位。
　　（二）机制
　　机制是科技创新的保障。“新兴性”、“外部性”和“市场性”等决定了以下方面体制机制创新将为应急产业科技创新提供重要保证。
　　有效的官产学研资协同创新机制。要切实推进应急产业的原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新，就需要建立市场导向下的“官、产、学、研、资”协同创新机制，充分发挥“五方”作用。在此需要强调的是，与其它产业不同，“外部性”决定了“官”方在应急产业协同创新机制的意义重大；“新兴性”决定了“资”方创新在应急产业协同创新机制构建中必不可少。
　　知识产权保护和运用机制。加强知识产权保护和运用，是促进新兴产业科技创新特别要强化的环节。在高度信息化和依法治国时代，进一步强化知识产权保护与运用机制对于创新收益的自我保护，以及最大程度降低因侵权而带来的损失是非常必要的。
　　风险补偿和投资机制。对新兴产业科技创新风险的补偿，实质是一种必不可少的激励行为。为此，可通过探索财政性投入、风险投资引入等多种渠道和机制，实现科技创新风险的有效规避和损失的极小化，提升以科技创新推动应急产业发展的积极性。
　　高水平“引进来”和积极“走出去”激励机制。发达国家应急技术装备和制造技术的先进性，使得在最大程度上通过高水平“引进来”缩短我国技术创新的时间和空间，成为一种现实选择。其中，要坚持直接引进应急技术装备与引入跨国公司研发基地并重的方针，进一步加快应急产业科技创新进程。鼓励应急企业积极“走出去”，既能够开拓国际市场需求，也是以全球竞争压力倒逼国内技术创新的重要途径。对此，国家要综合运用产业、财税、金融等多种手段，构建全面的激励机制。
　　（三）平台
　　平台体系的完善，是加快应急产业科技创新，实现核心和关键装备与技术的基础。
　　标准平台。技术装备和产品标准匮乏是应急产业的现状之一，也是阻碍科技创新和产业升级的重要方面。新兴性、领域繁多等特征，决定了应急产业标准体系建设的推进，有必要率先建立标准平台。即由国家有关部门牵头，建立基于合理层级产业目录上的相关类别产业标准平台，鼓励和支持企业与有关机构在平台基础上，积极参与面向国际竞争、适应国内需要的具体技术装备和产品标准化工作，加快标准化体系有序建设进程。
　　科研平台。今后一段时期，一要继续加强包括重大专项在内国家各类科技计划对专门性应急产业科研平台建设的支持力度。二要鼓励和支持相关国家重大科研基础设施对应急领域的开放、兼容。三要充分发挥产业技术创新战略联盟的科研平台作用。四要鼓励和支持各类社会资本参与多类型、多层次的应急产业科研平台投资和建设。
　　信息和数据库平台。科技创新应当树立大数据思维。尽快建立政府部门、企业、科研单位及国际机构等之间互联互通的兼顾突发事件与公众需求、应急技术装备与产品的各类基础数据、专利数据、人才数据等在内的开放型信息和数据库平台。
　　（四）人才
　　一要通过高校专业改革、强化“干中学”、加大科研院所进修与培训力度等多种渠道加快专门、核心技术研发人才的培养。二要大力发展职业技能教育与培训，造就一大批高技能人才。三是鼓励和支持跨学科、复合型科技创新人才的培养。四是积极引进具有国际视野的海外专业人才。
　　（责任编辑：年巍）